習近平總書記指出：“在互聯網經濟時代，數據是新的生產要素，是基礎性資源和戰(zhàn)略性資源，也是重要生產力?！睌祿卦跀底謺r代下已與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素并列，成為推動經濟增長的新引擎。數據要素價值的實現在于流動，數據要素跨境流動是釋放數據紅利、推動數字經濟創(chuàng)新發(fā)展、打造新發(fā)展格局戰(zhàn)略支點的重要支撐，是提升我國全球數據治理能力的重要路徑。

　　準確把握數據流動的基礎制約

　　制約數據要素跨境流動的主要因素包括權屬關系、權益分配、價值評估、隱私保護及國家安全等，而這些因素產生的根源恰恰也來自數據要素的基本特性和非競爭性、非排他性、低成本復制、外部性等技術－經濟特征。

　　數據產權確立、保護、交易和價值評估難題，導致數據分級分類困難，是數據跨境流動的基礎制約。雖然我國明確了要健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，但數據要素的市場化配置面臨著諸多難題，有待解決。

　　首先，數據產權確立難題。從數據的特征看，數據具備非競用性和無限復制的特征，一份數據被生產出來，就有可能被其他主體無限復制、共享、加工。實際上，大部分數據搜集者在網絡上獲取數據時，都無法確定數據的真實源頭。數據一旦產生便能在極短的時間被大量主體所控制，因而數據溯源和確權的執(zhí)行成本極高。從數據產權劃分的主體角度看，數據生產者和數據控制者哪一方應該獲得數據的所有權也存在爭議。

　　其次，數據產權保護難題。數據的非競用性和低成本復制性同時帶來產權保護的難題，即便產權清晰的數據，也無法避免被其他主體占用、盜用、濫用。數據的傳輸和存儲的便捷性一定程度上加劇了數據產權保護的困境。

　　再次，數據產權交易和價值評估難題。由于缺乏數據確權的方案及可行技術手段，交易主體無法清晰界定。產權保護體系的不完善使得數據產權交易沒有安全保障。而且在保護個人隱私、商業(yè)機密和滿足監(jiān)管的目標下，很難低成本、高效率地實現數據所有權和使用權的分離并快速流通。因此，各國在實踐中也尚未形成體系成熟的數據交易市場。

　　系統研究制定全鏈條全領域數據治理體系

　　習近平總書記指出：“推動數字經濟健康發(fā)展，要堅持促進發(fā)展和監(jiān)管規(guī)范兩手抓、兩手都要硬，在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展?！币虼?，要加快建立全方位、多層次、立體化監(jiān)管體系，實現事前事中事后全鏈條全領域監(jiān)管，堵塞監(jiān)管漏洞，提高監(jiān)管效能。

　　數據的自由流動與數字經貿發(fā)展水平高度相關，引發(fā)諸多正當的政策關切，如國家安全、本國數字市場利益保護、公共道德和個人隱私保護等。我國高度重視數據安全，但目前尚無完善的數據跨境流動的監(jiān)管規(guī)則。雖然近年來相繼頒布了網絡安全法、數據安全法、個人信息保護法等，但仍存在界定不清晰和操作的不確定性等問題，數據流動方面經典的判例較為缺乏。

　　建設全鏈條全領域的數據治理體系，需要在數據分類分級的前提下，明確以公共數據開放共享與商業(yè)數據交易交換為核心的數據要素跨境流動路徑，確定兩類數據在跨境流動“事前”“事中”和“事后”三個環(huán)節(jié)的路徑設計。對于公共數據，如民生領域的港澳車北上、出入境健康碼、身份驗證等，以及科研領域的科技數據共享、跨境合作研發(fā)等，探索“事前”數據脫敏處理、“事中”安全可控流動、“事后”可溯源可融合的開放共享路徑；對于商業(yè)數據，如各種職業(yè)資格資質認定、信用等級認證、商事登記、金融債券通等，探索“事前”數據定價加密、“事中”有序交易流動、“事后”可賦能可監(jiān)管的交易交換路徑。

　　建設全鏈條全領域的數據治理體系，需要在技術端和制度端給予數據流動強有力支撐。一方面，在技術端，強化數據要素跨境流動的技術平臺支撐，通過加密技術、脫敏技術、機器學習及區(qū)塊鏈技術的應用，促進大灣區(qū)數據存儲港、數據交易中心和數據監(jiān)管平臺建設。另一方面，在制度端，構建數據要素的分級分類、定價交易、跨境共享等流動規(guī)則，以及涵蓋監(jiān)管模式、監(jiān)管機構、監(jiān)管試點的多方治理的監(jiān)管體系。

　　牢牢掌握數字經濟自主權，建立數據治理全球話語權

　　習近平總書記指出：“要牽住數字關鍵核心技術自主創(chuàng)新這個‘牛鼻子’，發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)勢、新型舉國體制優(yōu)勢、超大規(guī)模市場優(yōu)勢，提高數字技術基礎研發(fā)能力，打好關鍵核心技術攻堅戰(zhàn)，盡快實現高水平自立自強，把發(fā)展數字經濟自主權牢牢掌握在自己手中?！?/p>

　　在數字經濟時代，數據已經成為社會經濟發(fā)展的關鍵要素，是世界各國競相爭奪的基礎性戰(zhàn)略資源。其中，跨境數據在支撐國際貿易活動、促進跨國科技合作、推動數據資源共享方面的作用越來越凸顯，加強數據跨境流動探索，已成為打造我國在全球數字經濟發(fā)展格局中優(yōu)勢的關鍵。不論是出于深化開放還是促進發(fā)展、抑或是發(fā)揮數字經濟動能的考慮，數據自由流動都應成為我國發(fā)展數字經濟的基本立場和戰(zhàn)略目標。

　　當前，數據流動規(guī)則難以同時兼顧“跨境數據隱私保護”“跨境數據自由流動”和“跨境數據保護自主權”等多方面。數據要素跨境流動由于涉及不同國家或地區(qū)的政策協調，監(jiān)管體系也存在薄弱環(huán)節(jié)，還面臨跨境執(zhí)行的困難。我國應采取適宜的策略，用循序漸進、序貫決策方式，結合我國發(fā)展實際，制定數據跨境流動的短、中、長期分階段目標，其中短期目標主要是探索數據要素跨境流動的賦能機制；中期目標主要是完善數據要素跨境流動的規(guī)則體系；長期目標是提升數據要素跨境流動的國際話語權。同時要兼顧戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)術目標。戰(zhàn)略目標是通過數據跨境流動和治理的開拓性研究，為我國參與全球數據治理奠定基礎；戰(zhàn)術目標是探索和發(fā)現數據要素跨境流動路徑，從硬性技術設施、軟性制度設施和業(yè)務場景應用構建數據要素跨境流動的渠道、路徑和保障機制。

　　探究如何在掌握數字經濟自主權基礎上優(yōu)化跨境數據流動的路徑，需要考慮平衡跨境數據流動所引起的數據主權、數據保護和數據自由流動的利益沖突，在本地化存儲、嚴格保護、寬松保護、折衷保護和低保護五種模式中選取利益最大化的治理策略。對我國整體而言，受限于信息網絡技術發(fā)展和數據保護規(guī)則建立情況，宜采取“嚴格保護”模式，堅持數據分類分級管理，在保證安全的前提下促進數據自由流動，實現數據保護與數據流動的平衡。對于我國可以先行試點的地區(qū)如粵港澳大灣區(qū)而言，“一國兩制”下大灣區(qū)的特殊性，在內地政府掌握出境數據決策權前提下，可以給予港澳數據跨境自由流動的便利，通過構建和完善數據流動與安全規(guī)則體系，促進數據生產要素在大灣區(qū)自由流動，推動大灣區(qū)國際數據中心建設，再推廣至其他區(qū)域，然后在構造數據跨境流動序貫決策模型基礎上，綜合國內外經驗，提出適合跨境數據流動的可行性方案，為我國與周邊國家、RCEP國家、“一帶一路”沿線國家和世界各國開展數據跨境流動提供決策參考。

　　作者系廣東外語外貿大學粵港澳大灣區(qū)研究院院長、教授、博士生導師

　　本文系國家社科基金重大項目（21&ZD123）的階段性成果